Resumo: O
regime jurídico pátrio, a fim de se adequar ao Espírito da Convenção
Internacional dos Direitos da Criança e Adolescente, após previsão
constitucional (art. 227 da CF), regulamentou, com a promulgação do
Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n°. 8.069/90), o
reconhecimento da criança e do adolescente como sujeitos de direitos
exigíveis. Assim, com o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA,
foi criado o Conselho Tutelar, o qual está definido em seu art. 131
como órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela
sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do
adolescente. O referido conselho é um órgão público municipal, que tem
sua origem em lei municipal, porém exerce suas funções com
independência, inclusive para relatar e corrigir distorções existentes
na própria administração municipal, relativas aos atendimentos às
crianças e aos adolescentes. O
Conselho Tutelar não pode exercer o papel e as funções do poder
judiciário na apreciação e julgamento dos conflitos, apenas leva ao
conhecimento do Ministério Público fatos que o Estatuto define como
infração administrativa ou penal e encaminha ao poder judiciário, os
casos que lhes são pertinentes.
Palavras-chave: Adolescente. Criança. ECA. Conselho Tutelar.
1. Introdução
Com
a Constituição Federal de 1988, entra em vigor o Estatuto da Criança e
do Adolescente, promulgado em 13 de julho de 1990, que tem por base a
Doutrina da Proteção Integral, que assegura a todos os indivíduos
menores de 18 (dezoito) anos, sem exceção, os direitos à sobrevivência
(vida, saúde, alimentação), ao desenvolvimento pessoal e social
(educação, cultura, lazer e profissionalização) e à integridade física,
psicológica e moral (liberdade, respeito, dignidade e convivência
familiar e comunitária).
O
Conselho Tutelar é um órgão que se originou através do ECA, e é o órgão
responsável para por em prática as medidas protetivas previstas no
referido Estatuto.
É
um órgão permanente, autônomo, não jurisdicional e encarregado pela
sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do
adolescente, sendo, grosso modo, uma ponte entre o direito da criança e
do adolescente e o encarregado de garantir a eficácia desses direito, o
poder judiciário.
2. Os primórdios da proteção à criança e ao adolescente
A
ideia de que o estado deve assegurar o bem-estar da criança e do
adolescente, como indivíduos autônomos de suas famílias, surge com a
construção do Estado Moderno, que alguns denominam “estado
protecionista” ou “estado intervencionista”, dependendo do papel do
estado na regulação da vida social.
Pode
ser notado que durante o século XVIII, o Estado passou a regular as
instituições que trabalhavam com populações destituídas, principalmente
com crianças. Já no final do século XIX, o Estado começou a especializar
um conjunto de órgãos para promover cuidados às crianças,
particularmente no campo da saúde e da educação, e no século XX já podia
contar com um aparato destinado a proteção de crianças e adolescentes,
onde o Estado passou a normalizar o espaço social, que antes era gerido
pela comunidade.
Conforme
nos ensina Edson Sêda, em 1927 foi promulgado o primeiro documento
legal para população menor de 18 anos, conhecido como Código de Mello
Matos.
O Código de Menores era endereçado não a todas as crianças, mas apenas àquelas tidas como estando em “situação irregular”.
O Código defendia já em seu artigo primeiro, a quem a lei se aplicava:
O
menor, de um ou outro sexo, abandonado ou delinqüente, que tiver menos
de 18 anos de idade, será submetido pela autoridade competente às
medidas de assistência e proteção contidas neste Código. Código de
Menores – Decreto n. 17.943 A – de 12 de Outubro de 1927.
A
tendência do Código de Menores era reconhecidamente assistencial,
repressora e punitiva. Como é citado pelo artigo 61 do referido
normativo.
A
história de atenção à criança no Brasil passou por uma mudança radical e
influenciou o olhar de educadores, leigos, técnicos, legisladores e
formuladores e gestores de políticas sociais, qual seja o rompimento com
as categorias “menor carente”, “menor abandonado” e a construção de
conceitos de crianças e adolescentes sujeitos de direitos.
O
caminho para reformular as políticas sociais implicava,
necessariamente, na alteração das leis que normalizavam essas políticas.
Foi no processo de luta pela inclusão dos direitos das crianças e dos
adolescentes na Constituição Federal de 1988 que esses direitos foram
assegurados em seu art. 227:
Art.
227- É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança,
ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à
saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à
cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e
comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência,
discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.
Pode-se
observar pelo artigo o princípio da cooperação no que se refere à
atuação da família, da sociedade e do estado na proteção dos direitos
das crianças e dos adolescentes. Isso significa que qualquer ameaça ou
violação dos direitos infanto-juvenil coloca a família, a sociedade e o
estado em situação irregular, não mais a criança e o adolescente.
Percebe-se
também que a dignidade da criança e do adolescente é espelhada pela
cidadania, onde engloba os direitos civis, tais como a liberdade, e os
direitos sociais, econômicos e culturais, como também a saúde, a
educação, a profissionalização e a cultura, entre outros. Além da
intolerância absoluta com todas as formas de vitimização da criança e do
adolescente, tais como negligência, discriminação, exploração,
violência, crueldade e opressão. Tais considerações compreendem a
criança como um sujeito de direitos em peculiar processo de
desenvolvimento.
Foi
um grande avanço na doutrina de proteção à criança e ao adolescente no
Brasil, porém era preciso adequar-se às leis internacionais já
existentes.
Logo,
para adequar-se à letra e ao espírito da Convenção Internacional dos
Direitos da Criança, após previsão Constitucional, o Brasil
regulamentou, com a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente
(Lei nº 8.069/90), o reconhecimento da criança e do adolescente como
sujeitos de direitos exigíveis. E com o Estatuto da Criança e do
Adolescente veio o Conselho Tutelar que é um instrumento da
exigibilidade dos direitos das Crianças e dos Adolescentes.
3. Características do Conselho Tutelar
3.1.Conceito
No entendimento de André Pascoal da Silva, citado por Munir Cury (2008, p. 483), O
Conselho Tutelar é um órgão colegiado cuja composição oscila, no
período de três anos, através da votação por parte de um grupo de
eleitores preestabelecido por lei municipal.
O
conceito de Conselho Tutelar está estampado no artigo 131 – Estatuto da
Criança e do Adolescente – Lei nº 8.069/90, que diz que – O
Conselho Tutelar é um órgão autônomo, não jurisdicional encarregado
pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do
adolescente, definidos, nesta lei.
Nas palavras de Paulo Afonso Garrido de Paula (1997, p.5), [...] Trata-se,
na verdade, de um órgão criado pela lei visando imprimir concretude à
diretriz constitucional da democracia participativa.
Para melhor entender o Conselho Tutelar é preciso fazer uma análise do artigo 131 do Estatuto Protetivo.
3.2. Órgão Permanente
Que na definição de Everaldo Sebastião de Souza (2010, p.17):
É
um órgão público municipal, que tem sua origem na lei, integrando-se ao
conjunto das instituições nacionais (estaduais e municipais) e
subordinando-se ao ordenamento jurídico brasileiro.
Portanto,
o Conselho Tutelar na sua permanência, jamais será desfeito, pois ele
veio para ficar, é essencial, é duradouro. Fechar um Conselho Tutelar,
impedir seu funcionamento mesmo que temporariamente é um ato gravíssimo.
Desenvolve
uma ação contínua e ininterrupta, sua ação não deve sofrer solução de
continuidade, sob qualquer pretexto. Uma vez criado e implantado, não
desaparece, apenas renovam-se os seus membros.
3.3. Órgão Autônomo
A lei diz que o Conselho Tutelar é um órgão. Todo órgão faz parte de um organismo.
Em matéria técnica de sua competência, delibera e age aplicando as medidas práticas pertinentes, sem interferência externa.
Em
relação à autonomia do Conselho Tutelar, Everaldo Sousa (2010, p.18)
explica: “Exerce suas funções com independência, inclusive para relatar e
corrigir distorções existentes na própria administração municipal,
relativas ao atendimento a crianças e adolescentes”.
Ainda
no mesmo sentido, o referido doutrinador (2010, p. 18) cita o art. 137
do Estatuto da Criança e do Adolescente, aduzindo que [...]
suas decisões somente podem ser revistas pelo juiz da infância e da
juventude, a partir de requerimento daquele que se sentir prejudicado
(art. 137 da Lei nº. 8.069/90).
Dentro
dos limites da lei, a autonomia dos Conselhos Tutelares é tamanha que é
crime tentar impedir a sua atuação. É que está explícito no artigo 236
do Estatuto da Criança e do Adolescente “Impedir
ou embaraçar a ação de autoridade judiciária, membro do Conselho
Tutelar ou representante do Ministério Público no exercício de função
prevista nesta lei: pena – detenção de seis meses a dois anos”.
Para Cury (1997, p.35), a autonomia do Conselho Tutelar se expressa das seguintes formas:
[...]
em como o Conselho Tutelar vai atender suas atribuições, que tipo de
ações irá realizar, de que forma se relacionará com a família, a
comunidade, a sociedade e o Poder Público para a defesa dos direitos das
crianças e adolescentes, etc.
[...] em que medidas irá aplicar e quando é o momento para aplicá-las.
Como se pode notar em nenhuma das duas formas poderá haver interferências.
E ainda no mesmo posicionamento completa Sousa (2010, p.18):
Ser
autônomo e independente não significa ser solto no mundo, desgarrado de
tudo e de todos. Autonomia não pode significar uma ação arrogante, sem
bom senso e sem limites. Os Conselheiros Tutelares devem desenvolver
habilidades de relacionamento com as pessoas, organizações e
comunidades. Devem agir com rigor no cumprimento de suas atribuições e
com equilíbrio e, ainda, buscar articular esforços e ações.
3.4. Órgão Não Jurisdicional
O
Conselho Tutelar não pertence ao Poder Judiciário, não é um apêndice
seu, nem veio simplesmente para desafogar a sobrecarga de trabalho dos
ex-juízes de menores – embora assumam as situações jurídico-sociais a
eles antes destinados. O Conselho Tutelar é um órgão administrativo,
ligado ao Poder Executivo Municipal, sendo desta natureza seus atos e
suas ações. Então, o Conselho Tutelar não possui o poder de dizer o
direito no caso concreto.
No entendimento de Sêda (1995, p.31) que explica de forma didática: “Quando
o Estatuto da Criança e do Adolescente diz que o Conselho Tutelar é não
jurisdicional, está enfatizando, em primeiro lugar, sua autonomia em
relação ao poder judiciário”.
Portanto
não integra o Poder Judiciário. Exerce funções de caráter
administrativo, vinculado, portanto, ao poder Executivo Municipal. Não
pode exercer o papel e as funções do poder judiciário na apreciação e
julgamento dos conflitos de interesse.
3.5. Encarregado pela Sociedade
Os
conselheiros tutelares defendem os direitos das crianças e dos
adolescentes por delegação da sociedade, dos cidadãos comuns, não do
poder público.
Com
isso o povo do município escolhe os cidadãos que, no Conselho Tutelar,
irão resolver, caso a caso, os problemas concretos de violação dos
direitos de crianças e adolescentes, e cobrar das políticas públicas
elaboradas pelo Conselho de Direito.
Sêda (1995, p.32) complementa: “O
Conselho Tutelar, composto por pessoas da comunidade, selecionadas pela
comunidade, o Conselho Tutelar não apenas reflete, mas está em
constante interação com ela”.
Segundo o mesmo raciocínio Cury (1997, p.38):
[...]
Há uma necessidade de estreita ligação do Conselho Tutelar com a
Comunidade. Os Conselheiros Tutelares devem ser feitos do mesmo barro da
sociedade, Ao Conselheiro não basta a legalidade da escolha, é preciso a
legitimidade pelo desempenho da função. A forma de escolha mais
democrática é através do voto direto, universal e facultativo dos
munícipes, em processo divulgado na grande mídia.
3.6. Definido na forma da Lei
A
existência do Conselho Tutelar vem garantir que os direitos de todas as
crianças e dos adolescentes sejam respeitados. Ou seja, o direito à
vida e à saúde; à liberdade; ao respeito e à dignidade; à convivência
familiar e comunitária; à educação, a cultura, ao esporte e ao lazer; à
profissionalização e à proteção no trabalho.
Sendo
assim, sempre que a família, a sociedade, os órgãos, entidades e
programas do governo não estiverem realizando as atividades necessárias
para que esses direitos sejam atendidos, a população tem onde reclamar e
pedir ajuda: o Conselho Tutelar.
Se
a maioria dos casos atendidos for, por exemplo, relativos a falhas na
rede pública de ensino, levando esse fato ao Conselho Municipal dos
Direitos e ao Conselho Municipal de Educação, o Conselho Tutelar incita
os órgãos competentes a tomarem as providências necessárias.
O
Conselho Tutelar garante, portanto, a eficácia dos outros Conselhos
existentes no município, a melhor adequação entre os problemas
existentes e as decisões políticas e administrativas a serem tomadas
para solucioná-los.
Ou
seja, o Conselho Tutelar veio para reforçar as obrigações, da família,
sociedade, Poder Executivo, já antes expressos na Constituição Federal
em seu art. 227.
Foi preciso que a lei falasse o que é obrigação de cada um.
4. Criação do Conselho Tutelar
A criação do Conselho Tutelar está expresso no art. 132 do Estatuto da Criança e do Adolescente:
Art.
132 – Em cada Município haverá, no mínimo um Conselho Tutelar composto
de cinco membros, escolhidos pela comunidade local para mandato de três
anos, permitida uma recondução.
A
criação do Conselho Tutelar será por meio de lei municipal, que deverá
também disciplinar o processo de escolha dos Conselheiros Tutelares pela
comunidade local.
Segundo Sousa (2010, p.47), que deverá ocorrer da seguinte forma:
“O processo de escolha deverá ser conduzido pelo Conselho Municipal dos
Direitos da Criança e do Adolescente, que deve ser criado e estar
funcionando antes do Conselho Tutelar”.
Sousa (2010, p.47) completa ainda:
A
iniciativa da lei de criação do Conselho Tutelar é do Poder Executivo
Local, uma vez que cria despesas para o município. [...] A elaboração da
lei, bem como a criação e o funcionamento do Conselho Tutelar,
pressupõe ampla participação da comunidade local associações de
moradores, entidades assistenciais, lideranças políticas, religiosas e
empresariais [...]
Cada
município deverá ter no mínimo um Conselho Tutelar, composto por cinco
membros escolhidos pela comunidade local, para mandato de três anos,
permitida uma recondução ao cargo.
Ainda,
percebe-se que o Conselho Tutelar no art. 132 do ECA, funcionará de
acordo com as necessidades locais, tendo como características básicas
para seu funcionamento a leveza e a agilidade de suas decisões,
abominando práticas burocráticas.
Existem três requisitos legais válidos aos candidatos e que estão no art. 133 do ECA.
Art. 133 – Para a candidatura a membro do Conselho Tutelar, serão exigidos os seguintes requisitos:
I – reconhecida idoneidade moral;
II – idade superior a vinte e um anos;
III – residir no município.
A
lei federal contentou-se em estabelecer os requisitos mínimos. Nada
impede que o município os amplie, pois o art. 30, II, da CF lhe dá
competência para suplementar a legislação federal e a estadual, no que
couber.
E assim, também dispõe o art. 11da Resolução CONANDA – 75/2001:
Art.
11 – Para candidatura a membro do Conselho Tutelar devem ser exigidos
de seus postulantes a comprovação de reconhecida idoneidade moral,
maioridade civil e residência fixa no município, além de outros
requisitos que podem estar estabelecidos na lei municipal e em
consonância com os direitos individuais estabelecidos na Constituição
Federal.
No
que se refere ao requisito de idade mínima de vinte e um anos de idade,
é motivo de grande confusão. Visto que, para o Novo Código Civil que
alterou para os dezoito anos de idade.
É
de se ver que o Estatuto da Criança e do Adolescente preocupou-se com
que o conselheiro tivesse a devida e suficiente maturidade e experiência
de vida para o exercício de função de tão alta relevância.
Esse
entendimento vem prevalecendo na doutrina, destacando-se os argumentos
de Tânia da Silva Pereira, citada por Cury (2008, p.496):
[...]
não cabe na hipótese interpretar que a idade estabelecida se vincula,
pura e simplesmente, à maioridade civil. Se assim fosse, teríamos que
admitir que menores de dezoito anos emancipados, inclusive pelo
casamento, poderiam ser candidatos conselheiros [...]
Já
em relação à forma de funcionamento, terá que ser observado o art.134
do ECA, o qual dispõe que será da competência da Lei Municipal, que
criou o Conselho Tutelar:
Art.
134 – Lei Municipal disporá sobre local, dia e horário de funcionamento
do Conselho Tutelar, inclusive quanto a eventual remuneração de seus
membros.
Parágrafo único. Constará da lei orçamentária municipal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar.
Percebe-se
que o legislador federal deixou a critério da lei municipal estabelecer
detalhes que deverão ser ajustados à necessidade específica de cada
município. E se a Constituição estabelece que os direitos da criança e
do adolescente serão atendidos com absoluta prioridade, não se pode
conceber que a lei orçamentária seja omissa em relação aos recursos
necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar.
Deste
modo, os municípios são obrigados a criar e conceder ao Conselho
Tutelar a estrutura necessária para seu funcionamento e para o exercício
de suas funções; Considerando as peculiaridades locais, as dimensões da
comarca e a complexidade das causas envolvendo crianças e adolescentes.
Logo,
o Conselho Tutelar é imprescindível para que o município possa cumprir
com a previsão constitucional, devendo, portanto, propiciar meios para a
manutenção de criação, funcionamento e regularização, com destinação
privilegiada de recursos públicos, para o pleno exercício como agentes
políticos de seus respectivos mandatos, como verdadeiros representantes
dos direitos da Criança e dos Adolescentes na área respectiva da
circunscrição territorial de seu município.
Com
isso, o Conselho Tutelar é um instrumento fundamental da exigibilidade
dos direitos da criança e do adolescente. Trata-se de uma arma para
luta, e de uma ferramenta para o trabalho, em favor da população
infanto-juvenil. Ele existe para corrigir os desvios do que, devendo
prestar certo serviço público, não o fazem por negligência, imprudência,
desentendimento ou qualquer outro motivo.
Para
cumprir com eficácia sua missão social, o Conselho Tutelar, por meio
dos conselheiros tutelares, deve executar com zelo as atribuições que
lhe foram confiadas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, o que, na
prática resulta no dever de aplicar medidas e tomar providências em
relação.
5. Conclusão
Como
vimos, em substituição ao Código de Menores de 1979, o Estatuto da
Criança e do Adolescente veio com um traço marcante, prevendo regras de
proteção em contraste com o antigo código, onde o caráter era
repressivo. O ECA trouxe regras para que crianças e adolescentes
deixassem de ser vistos como problemas, ou somente sujeitos de
obrigações, mas para serem sujeitos de direitos e deveres, com
prioridades absolutas em conformidade com políticas básicas e de forma
articulada.
Com
o ECA foi criado o Conselho Tutelar, contendo características bem
peculiares onde sua natureza jurídica é de caráter protetivo
assistencial, e não de substituto familiar. É um instrumento fundamental
da exigibilidade dos direitos desses menores. Trata-se de uma arma para
a luta, e de uma ferramenta dessa população. Ele existe para corrigir
os desvios dos que devendo prestar certo serviço público, não o fazem
por negligência imprudência, desentendimento ou qualquer outro motivo.
A
responsabilidade social do Conselho Tutelar deve ser vinculada à
previsão legal, onde qualquer conduta não prevista em lei conceitue
desvio de conduta, abuso ou ilegalidade.
O
Conselho Tutelar é um órgão permanente no sentido que ele veio para
ficar e que depois de criado pela lei municipal e efetivamente
implantado, passa a integrar de forma definitiva o quadro das
instituições municipais. É um órgão autônomo, situação que tem dado
margem a interpretações diversas. Porém ser autônomo não quer dizer
estar solto, ou que seja patrão de si mesmo. O Conselho Tutelar está
administrativamente ligado à prefeitura e a lei municipal e a lei
municipal que instituiu a política de atendimento, porém, não sujeito à
interferência indevidas da mesma administração. É autônomo para cumprir
suas atribuições, ou seja, para fazer o que a lei encube.
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